Argentina: Lei de Terras: Um Bastião de Soberania ou um Obstáculo ao Desenvolvimento?

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A Lei de Terras, aprovada em 2011, limitou a aquisição de terras rurais por estrangeiros com o objetivo de proteger a soberania nacional. Sua revogação pelo governo Javier Milei reacendeu um debate central: essas restrições defendem os interesses do país ou prejudicam seu desenvolvimento econômico? Este artigo analisa as origens da lei, seu impacto e como ela se compara a regulamentações semelhantes em todo o mundo.

A legislação da Lei de Terras

Em 22 de dezembro de 2011, o Congresso Nacional Argentino aprovou a Lei nº 26.737 sobre o Sistema de Proteção do Domínio Nacional sobre a Propriedade, Posse ou Posse de Terras Rurais. Conhecida coloquialmente como “Lei de Terras”, a legislação restringiu a aquisição e a propriedade de terras rurais no país por pessoas físicas e jurídicas estrangeiras. As restrições mais significativas foram:

• Nos níveis provincial, municipal ou de outras divisões administrativas, a propriedade estrangeira de terras rurais não poderia exceder 15%.
• Destes 15%, nenhuma nacionalidade específica poderia exceder 30% [1].
• Um estrangeiro não poderia possuir mais de 1.000 hectares ou seu equivalente, conforme determinado pelo governo [2].
• Estrangeiros não podiam possuir terras em áreas costeiras, áreas de fronteira ou áreas próximas a grandes corpos d’água (incluindo águas subterrâneas).

Os fundamentos legislativos da Lei de Terras

Os principais argumentos apresentados pelo Governo quanto à necessidade da Lei de Terras decorrem do seu debate no Congresso e estão resumidos a seguir:

• A terra é um recurso natural estratégico escasso e não renovável, essencial para o desenvolvimento humano e social [3].
• É necessário limitar o processo de apropriação pelo capital especulativo de grandes áreas de terras em diferentes países do mundo, incluindo a Argentina [4].
• A propriedade estrangeira dificultou a construção de habitações acessíveis para os argentinos [5].

Argumentos a favor e contra a Lei de Terras

Por outro lado, dentro desse debate parlamentar, as principais objeções à Lei de Terras foram:

• Violação do princípio constitucional da igualdade perante a lei, em especial, do artigo 20.º, que fala de “titulares de direitos” e não de cidadãos [6].
• A proibição de estrangeiros não implicaria uma solução para os problemas que a lei pretendia corrigir (segurança alimentar, protecção da soberania, manutenção de preços a níveis acessíveis) e essa proibição serviria apenas para alimentar interesses xenófobos [7].
• Em países com sistemas de gestão de terras semelhantes, eram os próprios governos que decidiam se os investimentos eram convenientes para eles ou não, sem estabelecer um limite para o investimento [8].

O Governo Milei e a validade da Lei de Terras

Imediatamente após assumir a presidência, o presidente Javier Milei emitiu o Decreto de Necessidade e Urgência nº 70/2023, revogando ou alterando mais de 300 leis para desregulamentar a economia, especialmente no setor privado.

Esta DNU revogou a Lei de Terras em sua totalidade, eliminando assim as restrições à aquisição de terras rurais por estrangeiros a partir de 29 de dezembro de 2023. A medida foi justificada pela necessidade e urgência de mudar drasticamente certas políticas estaduais. Segundo o governo Milei, o investimento estrangeiro impulsiona o influxo de capital, infraestrutura e tecnologia no país [9].

Após a entrada em vigor da DNU, o Centro de Veteranos das Ilhas Malvinas de La Plata (CECIM) entrou com uma ação de amparo contra a revogação da Lei de Terras, solicitando a suspensão imediata da revogação como medida cautelar. A liminar foi inicialmente rejeitada, mas, em recurso, a medida foi concedida em conjunto com a proposta.

O Poder Executivo interpôs recurso extraordinário, que foi parcialmente provido e suspendeu a decisão de segunda instância. No entanto, em razão de incidente ajuizado contra a medida cautelar no início do processo, a Lei de Terras permanece em vigor até a resolução da controvérsia, que, até o momento, aguarda decisão do Supremo Tribunal Federal.

Como o Supremo Tribunal Federal não tem prazo processual para se pronunciar, uma decisão sobre o assunto pode levar meses ou anos. No entanto, os atos praticados entre a entrada em vigor do DNU (29 de dezembro de 2023) e a concessão da medida cautelar (29 de janeiro de 2024) permanecem válidos.

Regulamentação fundiária no continente americano

A Argentina não é o único país a restringir a propriedade de terras por estrangeiros. A legislação sobre aquisição de terras por estrangeiros varia significativamente de país para país, dependendo do contexto social, cultural e político.

• Na América Latina , o Brasil [10] limita a aquisição de terras rurais por estrangeiros a 25% da área rural de cada município, incluindo empresas locais controladas por capital estrangeiro. A Bolívia [11] regulamenta a acumulação de terras e proíbe estrangeiros de adquirir terras pertencentes ao Estado. Na Venezuela [12], o Estado proíbe estrangeiros de adquirir terras rurais, a menos que formem empresas comerciais onde o capital venezuelano seja majoritário. No Chile [13], Peru [14] e Equador [15], as restrições se aplicam apenas às terras fronteiriças por razões de segurança nacional e soberania, enquanto o Paraguai [16] e o Uruguai [17] têm regulamentações mais frouxas, o que levou a um alto grau de aquisição por estrangeiros e seus legisladores estão atualmente tentando promulgar uma lei para limitá-los.
• Na América do Norte , o México impõe limitações nas áreas fronteiriças e costeiras [18], enquanto os Estados Unidos [19] exigem que os estrangeiros registrem a aquisição de terras agrícolas maiores que dez acres, dando aos Estados liberdade para regular individualmente sua aquisição.

Regulamentação fundiária no mundo

• Na Europa , países como o Reino Unido, Espanha, Itália, Holanda, Suécia e Alemanha permitem a aquisição de terras por estrangeiros com poucas restrições, garantindo fins produtivos. Na Europa Central e Oriental, estados como Hungria, Ucrânia e Suíça são mais restritivos. Os estados escandinavos [20] têm um controle governamental rigoroso: a aquisição deve ser para fins agrícolas e exigem residência permanente do cidadão estrangeiro.
• Na Ásia , países com base de propriedade estatal, como a República Popular da China, proíbem a propriedade privada de terras. A República Islâmica do Irã proíbe a propriedade estrangeira de terras agrícolas, enquanto na Rússia, estrangeiros só podem investir por meio de entidades corporativas estabelecidas internamente. A Índia também é extremamente rigorosa com a compra de terras por cidadãos não indianos que não residam no país. [21]
• Na Oceânia , Austrália e Nova Zelândia não exigem residência permanente para estrangeiros, mas estabelecem a necessidade de que a compra seja aprovada por um órgão regulador que verifique se o investimento é benéfico para o país e não prejudica sua soberania [22].
• Na África , a maioria dos estados estabelece que a terra pertence aos governos federais, que frequentemente impõem restrições severas para proteger a soberania e evitar a concentração de terras em mãos estrangeiras. Em países como Egito, Nigéria [23], Quênia [24] e Etiópia [25], a propriedade estrangeira de terras agrícolas é proibida e limitada a arrendamentos de longo prazo. Restrições também são frequentemente aplicadas em áreas fronteiriças ou estratégicas.

Síntese de modelos globais

Em resumo, a aquisição de terras por estrangeiros varia muito entre os continentes. Na Ásia e na África, as proibições predominam. O modelo europeu é muito mais diverso, mas geralmente defende os interesses nacionais sem desencorajar o investimento estrangeiro. Na América Latina, as restrições concentram-se principalmente na defesa da soberania nacional e na proteção de fronteiras e áreas restritas. Brasil, Bolívia, Venezuela e Argentina (antes da entrada em vigor da DNU) são os países latino-americanos que mais restringem a aquisição de terras, assemelhando-se mais aos modelos asiático e africano.

Conclusão

Examinando os argumentos no debate legislativo sobre a Lei de Terras e examinando a situação em outros países, fica evidente que as restrições à posse de terras por estrangeiros tendem a refletir uma ideologia. Quanto mais estatista o governo, maior o controle que exerce sobre a propriedade da terra e menos motivado pelo investimento estrangeiro, deixando de reconhecer seus benefícios. Muitos dos argumentos utilizados pelos legisladores no debate parlamentar são semelhantes às políticas dos países membros do BRICS: forte intervenção estatal; controle em prol da proteção dos interesses nacionais, alimentação e moradia.

Com a mudança no modelo econômico/político apresentada pelo Presidente Milei, a Argentina se distanciou do modelo BRICS [26] e se alinhou a países menos restritivos, como os Estados Unidos. As medidas econômicas implementadas pelo atual governo demonstram a intenção de permitir a livre aquisição de terras e incentivar o investimento estrangeiro como um impulso para o setor privado.

É possível considerar um equilíbrio entre o controle estatal adequado e a promoção do investimento estrangeiro. A chave é aproveitar os benefícios do capital estrangeiro, garantindo os interesses nacionais e evitando que os recursos sejam usados ​​exclusivamente para especulação. No entanto, políticas como as do Brasil, Bolívia e Venezuela podem prejudicar o investimento privado, enquanto a liberalização regulatória completa, como ocorreu no Uruguai e no Paraguai, pode afetar negativamente a indústria local. Portanto, um modelo intermediário, em que os investidores estrangeiros possam operar livremente, mas dentro de uma estrutura regulatória mínima e simples que proteja a soberania nacional, as fronteiras, os recursos naturais e os interesses locais, pode ser a solução.

Notas

[1] O projeto original do Poder Executivo estabelecia que seriam consideradas pessoas jurídicas estrangeiras aquelas com participação acionária de 25% pertencente a pessoas físicas ou jurídicas estrangeiras. Artigo 3.b.1 e 2 do Parecer Majoritário de 14 de dezembro de 2011. (https://www4.hcdn.gob.ar/dependencias/dip/DEBATES%202023/Ley%2026737%20%20Ley%20de%20Tierras/ODD%209-2011.pdf).

[2] A determinação deste limite de superfície foi atribuída ao Conselho Interministerial de Terras Rurais.

[3] “A terra é um recurso natural estratégico, escasso e não renovável, de importância estratégica para o desenvolvimento humano e social. É necessário promulgar legislação protetiva para impedir a consolidação de processos que, se deixados à própria sorte, poderiam comprometer seriamente o desenvolvimento, a soberania nacional e a propriedade do povo argentino sobre seus recursos estratégicos não renováveis” Cristina Fernández de Kirchner durante a exposição de motivos do Projeto de Lei.

[4] Alguns exemplos que eles apoiaram foram o “investimento de plutocratas na Patagônia para criar ovelhas” e em outros lugares para “aproveitar as paisagens”, argumentando que ao comprar as terras eles excluem os outros habitantes da República Argentina dessa possibilidade.

[5] Argumento apresentado pela deputada nacional pela província de Córdoba, Nora Esther Bedano, bloco do Partido Justicialista (PJ).

Notas

[6] O Deputado Nacional pela Província de Buenos Aires, Luis Francisco Jorge Cigogna – bloco Frente para a Vitória (FpV), opôs-se argumentando que “…o artigo 28 estabelece que não existem direitos irrevogavelmente adquiridos, sendo todo direito consagrado na Constituição ou na lei suscetível de estar sujeito à regulamentação respectiva.”

[7] Argumento apresentado pela Deputada Nacional pela Cidade Autônoma de Buenos Aires, Elisa Carrió, do bloco Coalizão Cívica-ARI (CC-ARI), durante a apresentação do voto minoritário.

[8] O representante nacional da província de Corrientes, Lucio Bernardo Aspiazu – do bloco União Cívica Radical (UCR) – deu o exemplo de sua província, Corrientes, que possui 450.000 hectares de floresta e havia garantido um investimento na produção de polpa de celulose para jornais, o que implicaria um investimento de 2,5 bilhões de dólares e 25% do uso do solo. Portanto, esse investimento seria essencial para a província, visto que as projeções do efeito multiplicador desse investimento pressupunham um faturamento bruto de 1,4 bilhão de dólares por ano.

[9] O presidente Milei e sua administração tentaram impulsionar o setor privado, que tem sido negligenciado nos últimos anos, por meio da promulgação do atual Decreto de Necessidade e Urgência nº 749/2024 “Regime de Incentivos para Grandes Investimentos (RIGI) Lei nº 27.742 (https://www.boletinoficial.gob.ar/detalleAviso/primera/312707/20240823).

[10] Regulamentado pelas Leis nº 5.709 e nº 11.952 em conjunto com decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) de 2010.

Notas

[11] Artigo 396 da Constituição Boliviana: I. O Estado regulará o mercado de terras, evitando a acumulação de terras em superfícies maiores do que as reconhecidas por lei, bem como sua divisão em superfícies menores do que a estabelecida para a pequena propriedade. II. Os estrangeiros não poderão, a qualquer título, adquirir terras do Estado.

[12] Lei de Terras e Desenvolvimento Agrário da Venezuela (2001).

[13] Decreto-Lei nº 1.939 (1977) ( https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=6778 ).

[14] Artigo 71 da Constituição peruana: Em relação à propriedade, os estrangeiros, sejam pessoas físicas ou jurídicas, estão em condições idênticas aos peruanos e, em nenhum caso, podem invocar exceção ou proteção diplomática. No entanto, dentro de cinquenta quilômetros das fronteiras, os estrangeiros não podem adquirir ou possuir, a qualquer título, minas, terras, florestas, água, combustíveis ou fontes de energia, direta ou indiretamente, individualmente ou em parceria, sob pena de perderem o direito assim adquirido para o Estado. Uma exceção é feita em caso de necessidade pública expressamente declarada por decreto supremo aprovado pelo Conselho de Ministros, de acordo com a lei.

[15] Artigo 20 e 21 da LEI ORGÂNICA DE TERRAS RURAIS E TERRITÓRIOS ANCESTRAIS do Equador (chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www.ambiente.gob.ec/wp-content/uploads/downloads/2018/09/Ley-Organica-de-Tierras-Rurales-y-Territorios-Ancestrales.pdf).

[16] https://www.baseis.org.py/tres-de-cada-diez-hectareas-de-tierras-rurales-esta-en-manos-de-extranjeros/.

[17] https://www.sudestada.com.uy/articleId__8de24215-7365-44b7-8cdc-130bcbf17e8c/10893/Detalle-de-Noticia.

[18] Artigo 27 da Constituição Política dos Estados Mexicanos.

Notas

[19] Nos Estados Unidos, atualmente, mais de 40 milhões de acres (3,1% do total de terras rurais) estão nas mãos de investidores estrangeiros (https://globalaffairs.org/bluemarble/china-foreign-land-ownership-explainer).

[20] A Noruega é regulamentada pela Lei de Terras ( https://www.regjeringen.no/en/dokumenter/The-Land-Act/id269774/ ), enquanto na Dinamarca a Lei de Terras Agrícolas ( https://lex.dk/jordlove ) rege.

[21] De acordo com a Lei de Gestão de Câmbio (FEMA), a compra de terras por estrangeiros é proibida, a menos que herdem essas terras de um residente da Índia.

[22] Na Austrália, ao abrigo da Lei de Aquisições e Aquisições Estrangeiras (FATA) de 1975, os estrangeiros que pretendam adquirir terrenos rurais na Austrália devem obter a aprovação do Conselho de Revisão de Investimentos Estrangeiros (FIRB). Por outro lado, na Nova Zelândia, ao abrigo da Lei de Investimentos no Exterior (OIA) de 2005, os estrangeiros que pretendam adquirir terrenos rurais na Nova Zelândia devem obter a aprovação do Gabinete de Investimentos no Exterior (OIO).

Notas

[23] Seção 44.3 da Constituição Nacional da Nigéria de 1999: Sem prejuízo de quaisquer disposições anteriores desta seção, toda a propriedade e controle de todos os minerais, hidrocarbonetos e gás natural, seja na superfície ou no subsolo, na Nigéria ou em ou sob suas águas territoriais e na zona econômica exclusiva da Nigéria, serão investidos no Governo da Federação e serão administrados da maneira que a Assembleia Nacional prescrever.

[24] Artigo 65.1 da Constituição Nacional do Quénia de 2010: Uma pessoa que não seja cidadão queniano pode possuir terras apenas por direito de superfície e esse direito não poderá exceder noventa e nove anos, independentemente da forma como for concedido.

[25] Artigo 40.3 da Constituição Nacional da Etiópia: Direito de Propriedade. O direito à propriedade de terras rurais e urbanas e de todos os recursos naturais pertence exclusivamente ao Estado e aos povos da Etiópia. A terra é propriedade comum das Nações, Nacionalidades e Povos da Etiópia e não pode ser objeto de venda ou outros meios de troca.

[26] O Brasil é membro do BRICS, juntamente com Rússia, Índia, China, Etiópia, Egito e Emirados Árabes Unidos, enquanto Bolívia, Cuba e Nigéria são associados. Todos esses países possuem regulamentações rigorosas sobre aquisição de terras. A África do Sul é o único estado-membro que não possui regulamentações ou restrições excessivas, exigindo registro no Registro de Imóveis (https://www.deeds.gov.za/), e o governo pode bloquear uma compra se considerar o imóvel estratégico.

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Fonte:

Laurence Wiener

Advogado•WSC

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